Демонополизация авиакеросина

В ближайшее время Федеральная антимонопольная служба (ФАС) может объявить о размерах наложенных штрафов в отношении ряда нефтяных компаний за злоупотребление монопольным положением на рынке авиационного топлива летом этого года. По предварительным данным, сумма в отношении каждого из игроков составит не менее 1 млрд руб. Заместитель главы ФАС Анатолий ГОЛОМОЛЗИН рассказал в интервью АТО о своем взгляде на топливный рынок в России.

АТО: Анатолий Николаевич, претензии к поставщикам топлива у ФАС возникали и в предыдущие годы, но в чем особенность ситуации, сложившийся летом 2008 г.?
А. Г.: В 2008 г. положение разительно отличалось от того, что было несколькими годами ранее: на ситуацию стали влиять не только ТЗК, но и нефтяные компании, которые повысили цены. В целом ряде случаев они были охарактеризованы нами как монопольно высокие. Примеру нефтяных компаний последовал ряд ТЗК по всей стране. В результате мы были вынуждены возбудить более 40 дел в отношении ТЗК и четыре дела в отношении крупнейших нефтяных компаний. Для сравнения, в предыдущие годы на рынке авиационного топлива возбуждалось до пяти дел в год. Поскольку в этот раз мы столкнулись с монополистическими действиями не отдельных игроков, а большого количества участников рынка, это потребовало масштабных мер антимонопольного воздействия на ситуацию. Мы рассматривали дела как в субъектах федерации, так и в центральном аппарате.
Однако стоит учесть, что ситуация на рынке топлива этим летом была не только следствием монополистических действий целого ряда российских компаний; она в значительной мере усугублялась общемировыми тенденциями. В эти же сроки начали расти цены на других рынках. Напомню, что руководство IATA не раз говорило об озабоченности сложившейся ситуацией в мире.

АТО: По Вашему мнению, сможет ли ФАС самостоятельно изменить сложившуюся ситуацию? Потребуется ли для этого внесение изменений в законодательство?
А. Г.: В данной ситуации требуется принятие комплекса мер. Нельзя сказать, что есть один универсальный рецепт, который решит все проблемы. Помимо рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства мы подготовили проект "Правил недискриминационного доступа к услугам аэропортов" — в том числе к услугам ТЗК. Этот документ в конце октября направлен на рассмотрение в заинтересованные ведомства: Минтранс, Минэнерго, Министерство экономического развития, ФСТ, Минобороны. Мы рассчитываем, что до конца года сможем представить в правительство РФ согласованную редакцию. Предварительно мы уже докладывали в правительстве РФ о содержании данного документа, есть поручение о разработке этих правил как одной из первоочередных антикризисных мер. Для их внедрения создана необходимая законодательная база: в свое время по предложению ФАС России внесены положения в Законе "О защите конкуренции", наделяющие правительство РФ полномочиями по утверждению правил недискриминационного доступа к услугам естественных монополий, и аэропорты попали в одну из категорий такого рода правил. В рамках этого документа регламентируются взаимоотношения между всеми участниками рынка по вопросам обеспечения заправкой авиатопливом. Детально прописывается процедура и механизм гарантии доступа к услугам по хранению и заправке в крыло. Регламентируются договорные отношения — в частности, в приложении к этому акту предлагается использовать примерный договор по обеспечению топливом, который во многом соответствует лучшей практике и положениям типового договора, рекомендуемого IATA.
Помимо внедрения Правил необходимо упорядочение торговли нефтепродуктами. В рамках предписаний ФАС России, выданных крупным, вертикально интегрированным нефтяным компаниям, указывается на необходимость продажи части нефтепродуктов на организованных электронных торговых площадках или биржах. Наряду с этим предписано заключать прямые договоры поставки топлива между нефтяными компаниями и авиаперевозчиками, которые должны быть построены на недискриминационных условиях. Прорабатываются вопросы, связанные с формулой цены в рамках таких договоров. Соответствующие предложения, отражающие зависимость цен на авиатопливо от уровня цен внешнего рынка, транспортной составляющей, таможенной пошлины, направлены в правительство РФ и начинают применяться на практике. Этому шагу предшествовало обсуждение с участием всех заинтересованных сторон, в том числе нефтяных и авиационных компаний, ТЗК аэропортов.

АТО: Возможно ли как-то скорректировать влияние мировой конъюнктуры на российский рынок?
А. Г.: В той части, которая относится к внешней конъюнктуре, наши предложения касаются установления более гибкой шкалы таможенных пошлин. Мы несколько лет не могли добиться внедрения этого механизма, поскольку не находили поддержки у других ведомств. Сейчас правительство РФ приняло соответствующее решение, и оно также попало в пакет антикризисных мер. Принятие этого решения позволяет защищать внутренний рынок при резких колебаниях цен на внешнем рынке. Как потребители, так и поставщики не должны страдать от перекосов негибкой таможенно-тарифной политики.
Пока речь идет о сокращении периода мониторинга, чтобы тем самым приблизить статистические данные о конъюнктуре к принятию решений о размере пошлин. Полагаем, что надо идти еще дальше, — механизм установления пошлин должен быть скользящим, так как в условиях волатильности цен на внешних рынках совершенно не факт, что можно угадать размер пошлины, даже сократив период мониторинга с трех до одного месяца. И в течение одной недели цена в последнее время может меняться на 6-10%, а это достаточно много для изменения привлекательности поставок на внешний и внутренний рынок. Подобные колебания способны привести к нарушению устойчивости ситуации на внутреннем рынке.

АТО: Летом в адрес ФАС со стороны главы правительства прозвучали обвинения в том, что ведомство слишком долго занимается расследованием ситуации на рынке авиационного топлива. Почему расследование потребовало столько времени?
А. Г.: Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства требует выполнения целого ряда процессуальных требований — в частности, необходимо собрать все документы и материалы, позволяющие доказать факты ограничения конкуренции. Не всегда и не в полном объеме необходимая информация предоставлялась по запросам ФАС России. Так, мы были вынуждены делать выездные проверки с привлечением сотрудников МВД России для получения запрошенной информации. Мы стали не только применять новые формы взаимодействия с МВД, но и координировать свои действия с Генеральной прокуратурой. Сейчас по итогам рассмотрения сотен жалоб и вынесения решений мы говорим о том, что одной из причин роста цен на авиатопливо стали монополистические действия нефтяных компаний, ТЗК аэропортов, нефтетрейдеров. Однако нарушители или потенциальные нарушители с этим соглашаются отнюдь не всегда. В последнее время большинство решений и предписаний ФАС России, особенно в условиях применения жестких штрафных санкций, не заканчивается без оспаривания в судебных инстанциях. Прежде чем суд примет окончательное решение, по каждому из дел проходят долгие судебные разбирательства.

АТО: Насколько велики штрафы, установленные для компаний, которые признаны виновными в монопольном повышении цен в этом году?
А. Г.: Размер штрафа в отношении нефтяных компаний может составить более 1 млрд руб. на каждую из компаний. Окончательное решение будет принято в ближайшее время по четырем компаниям: "Газпром нефть", "ТНК-ВР", "Лукойл" и "Роснефть". Наказываться будут не только нефтяные компании, но и ТЗК. Например, ТЗК на Сахалине по факту установления монопольно высокой цены и необоснованного отказа в принятии на хранение топлива был оштрафован на 10 млн руб. Порядок цифр в отношении ТЗК меньше, чем в отношении нефтяных компаний, но в совокупности это также существенная величина — уже по шести делам приняты решения о наложении штрафов на сумму более 65 млн руб., а 33 дела находятся в стадии рассмотрения.

АТО: Возможно ли повторение в высоком зимнем сезоне ситуации, которая имела место летом?
А. Г.: Полагаю, что все-таки ситуация зимнего периода будет менее напряженной. Продолжат формироваться прямые контрактные взаимоотношения, будут созданы условия недискриминационного доступа. Угрозы применения значительных штрафов, изменения конъюнктуры на внешних рынках — эти факторы говорят, что существенного роста цен на авиатопливо не будет; скорее, стоит говорить о снижении цен на него.

АТО: К каким изменениям на рынке может привести стремление нефтяных компаний к прямым поставкам керосина, дальнейшее развитие их деятельности на рынке топливозаправочных услуг?
А. Г.: Возможны три варианта приобретения авиакомпаниями топлива: 1) в рамках прямых контрактов с нефтяными компаниями; 2) у трейдеров нефтепродуктов, в том числе тех из них, кто способен оказать дополнительные услуги по логистике, по условиям оплаты; 3) на организованных торгах: либо на электронных торговых площадках, либо на биржевых площадках. Мы рассчитываем, что до конца года можно будет говорить о возможности приобретения топлива и заключения контрактов по ценам, которые формируются на этих торговых площадках. Это в значительной степени нормализует ситуацию в данном сегменте.
Еще один серьезный вопрос — участие нефтяных компаний в оказании услуг ТЗК. Нефтяные компании приходят в этот сегмент рынка, и, возможно, они смогут обеспечить повышение качества авиатоплива и услуг по топливозаправке. В мировой практике выделяют несколько возможных вариантов участия в организации деятельности ТЗК различных собственников: с долевым участием или авиакомпаний, или нефтяных компаний, или аэропорта. Эксперты IATA считают, что третий вариант — самый неудачный, поскольку для аэропорта это не основная деятельность, ей не уделяется должного внимания ни с точки зрения цены, ни с точки зрения качества. Когда этим занимаются авиакомпании, то снижаются цены, но при этом под вопросом остается качество, поскольку для авиакомпаний это не профильный бизнес. Когда бизнесом занимаются нефтяные компании, качество на высоте, но возникает вопрос цены.
В России уже в достаточно большом количестве аэропортов дочерние фирмы нефтяных компаний оказывают как услуги по поставкам топлива, так и услуги ТЗК (хранение и топливозаправка). ФАС выставила нефтяным компаниям требования, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе о недопущении дискриминации своих и чужих поставщиков топлива (выставлены во всех аэропортах, где присутствуют нефтяные компании), а также о создании альтернативных ТЗК (в аэропорту Пулково). Сейчас обсуждается вопрос о возможности запрета на совмещение деятельности по купле-продаже авиатоплива и по хранению, заправке авиатоплива. Такое решение может быть принято только на основании федерального закона.

Некоммерческое использование материалов сайта ATO.ru (в том числе цитирование и сокращенное изложение) разрешается при условии размещения прямой ссылки на цитируемый материал или на главную страницу www.ato.ru. Любое коммерческое использование, а также перепечатка материалов возможны только с письменного разрешения редакции.