Комментарий Комитета АЭВТ по безопасности полетов к SWOT-анализу 2011 года

Комитет АЭВТ по безопасности полетов с 2002 года регулярно проводит SWOT-анализ оценки состояния безопасности полетов и определения направлений деятельности регулирующих органов и руководства эксплуатантов для ее повышения.

Исходим из того, что уходящий 2011 год особым образом нуждается в подобной работе. Он характерен наращиванием объемов воздушных перевозок, значительным ростом напряжения полетов и их организации. Авиационные происшествия 2011 года вызвали резкую реакцию на состояние дел в ГА РФ всего общества, обусловленную многочисленными, в значительной мере справедливыми, выступлениями СМИ. К сожалению, профессиональных комментариев практически не было. Набор объявленных мер не встретил понимания профессионального корпуса. Ограничения в полетах давно освоенных воздушных судов и метеорологических минимумов, привязка размера авиакомпаний к состоянию безопасности полетов обоснованными не являются. Они свидетельствуют о том, что власти исповедуют командные методы регулирования и запретительную практику вместо целенаправленной и кропотливой работы с использованием проактивных методов обеспечения безопасности полетов, подтвердивших свой авторитет во всем авиационном мире. Авторы идей не предложили убедительных доводов положительного эффекта ограничительных мер.

В профессиональной среде не считают убедительными выводы по результатам расследований авиационных происшествий. Когда в отчете по расследованию в качестве причины называется человеческая ошибка, то очевидно и то, что она является следствием других факторов. Определив ошибки экипажей и недостатки в деятельности авиакомпаний, авиационные власти не нашли силы проанализировать качество государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации. Общество в целом, а профессионалы в частности, не видят, как реализуется на практике Государственная программа безопасности полетов с момента введения ее в мае 2008 года. Программа сформирована в духе рекомендаций IСАО, ориентирует государственные органы на деятельность, предупреждающую летные происшествия. Однако распорядительные меры и методическое сопровождение практики внедрения СУБП в авиакомпаниях оказываются недостаточными, непредметными и в нужном направлении не работают. Сложилось убеждение, что проблема безопасности полетов в ГА РФ, в первую очередь, заключается в отсутствии концептуального управления системой, обеспечения ее приоритетности со стороны органов регулирования. Выполнение Госпрограммы по пунктам плана не оценивалось и авиационной общественности не предъявлялось. Эксплуатанты отработали документы СУБП и самостоятельно их внедряют. Комитет АЭВТ по безопасности полетов в августе 2011 года обсудил практику внедрения в авиакомпаниях СУБП, представил в Минтранс России оценки и предложения. К сожалению,  какой бы то ни былореакции не последовало.

Летной общественностью отмечается, что в области безопасности полетов заметен кадровый кризис. Нарушается устоявшийся ранее на практике принцип, что работа в сфере безопасности полетов реализуется действующими и бывшими пилотами с успешным опытом организации летной работы, и что ею должны заниматься первые лица авиакомпаний, получившие необходимую целевую подготовку. Отечественная практика демонстрирует приверженность к ретроградной системе ограничений и запретов в органах регулирования и, одновременно, устремленность к внедрению современных методов организации полетов в авиакомпаниях. Недостает лидеров, мнение которых способно реально нацелить отечественную практику обеспечения безопасности полетов на полную гармонизацию с мировой.

До 2010 года постоянными позициями в разделах угроз и слабых сторон SWOT-анализов отмечались: отсутствие государственной политики в области безопасности полетов, низкий уровень подготовки летного состава в учебных заведениях, слабая профессиональная подготовка контролирующего персонала, в том числе и государственных инспекторов, архаичный порядок АНО в московской воздушной зоне и др.

Общий фактор оценок сводился к тому, что повторяющиеся угрозы безопасности полетов относятся как к среде государственного регулирования деятельности гражданской авиации, так и к среде функционирования авиакомпаний. Среди возможностей с наивысшей вероятностью прослеживается фактор необходимости совершенствования нормативной базы. При сопоставлении нового анализа с предыдущими видно, что сохраняется тенденция увеличения доли среды в слабых сторонах и угрозах, она же растет в возможностях.

Аналитические оценки 2011 года в целом не изменяются, хотя и приводят к выводу о признании проделанной работы по утверждению системы управления безопасностью полетов, прежде всего на уровне эксплуатантов воздушного транспорта.

Сильные стороны отмечаются в 24 пунктах, из которых наивысшую оценку (от 7,0 до 8,1 баллов) получили: фактор внедрения ФАП-128, при том, что все помнят, какое сопротивление введению этого ФАП было оказано со стороны территориальных органов и центрального аппарата Росавиации; омоложение парка ВС иностранного производства и накопленный опыт их эксплуатации; самостоятельность авиакомпаний в решении проблем внедрения собственных СУБП; инициативы и инновационные технологии в области обеспечения безопасности полетов; применение мировых стандартов организации летной работы, международные аудиты, наличие учебных центров в авиакомпаниях, а также другие факторы, получившие менее 7 баллов в оценке значимости.

Слабые стороны зафиксированы в 25 пунктах против 27 в прошлом году, что свидетельствует о сохраняющихся проблемах и застое в работе по их преодолению. Повторяются, как существенные, недостатки системы обеспечения безопасности полетов в разделах, касающихся персонала — низкое качество подготовки выпускников ВУЗов (8,4); недостаточное материальное обеспечение инструкторского и преподавательского состава училищ (7,2) и государственных инспекторов (5,1). Все остальные факторы относятся к разделу "среда", к деятельности государственных структур. Так, недостаточная компетентность сотрудников полномочных органов среди слабых сторон заняла второе место (8,3). Медленное внедрение международных стандартов, недостаточное качество правовых документов, чрезвычайная бюрократизация и формализм, низкий темп разработки ФАПов, нежелание изменять ПРАПИ, неисполнение планов Государственной программы безопасности полетов и отсутствие системы ее сопровождения, игнорирование мнений практиков о разрабатываемых документах — эти позиции, составляющие существо слабости и угроз системы, набрали при оценке от 7,2 до 8,4 баллов из 10.

В дополнение к перечисленным факторам аналитиками упомянуты такие признаки слабости системы как необоснованность цен на услуги монополий (6,5–6,6), отсутствие ответственных должностных лиц за результаты действенности СУБП (7,0), некомпетентность топ-менеджмента в части применения системы управлениябезопасностью полетов (7,4).

Отсутствие централизованной разработки и методического сопровождения процедур управления безопасностью полетов, бездействие летно-методического совета занимают в оценках место от 6,7 до 5,5 баллов, что свидетельствует о признании важности этих факторов в общей оценке состояния работы по обеспечению БП.

Эксперты в оценках слабых сторон назвали недостаточность влияния действующих профессионалов на формирующуюся нормативную документацию, отсутствие обратной связи между бизнесом, общественными организациями и полномочными органами, наличие внутренних противоречий между разными ветвями авиационной администрации. Эти факторы располагаются в зоне 50–60% влияния.

Общие оценки слабых сторон в деле обеспечения безопасности полетов сводятся к недостаточности работы органов авиационной власти в области методической работы, не всегда ориентированной на нормотворчество. Налицо отсутствие авторитетного органа по сопровождению реализации Государственной программы БП.

Новые оценки сильных и слабых сторон подтверждают сложившееся суждение о том, что к настоящему времени в лице отечественных авиакомпаний Россия имеет новую гражданскую авиацию. Авиакомпании отстояли свои позиции в период обострения кризиса. Они работают на современной авиатехнике. Организуют по новым методикам летную работу, осваивают СУБП.

Все пункты анализа свидетельствуют о том, что главной слабостью в деятельности авиации является неупорядоченное администрирование. Существующие и потенциальные опасности во внешней среде приводят к снижению эффективности работы по обеспечению безопасности полетов и оцениваются как опасные. Среди слабых сторон гражданской авиации названы бессистемное планирование развития, недостаточное количество квалифицированного летного персонала и низкий уровень его первоначальной подготовки, небезопасное состояние региональных аэродромов, недопустимо низкая организация ОВД, особенно в московской воздушной зоне. Эти факторы признаются главными угрозами внешней среды (от 7,2 до 8,3 баллов и до 77% возможностей реализации). Иными угрозами внешней среды признаются лоббирование интересов отечественного авиапрома при поставке им в эксплуатацию не соответствующих современным требованиям воздушных судов, устаревшая нормативная база орнитологического обеспечения полетов, спекуляции на темы ГА в СМИ и др., оцениваемые в величинах от 4 до 6 баллов и от 40 до 60% влияния.

Аналитики выразили свое отношение к возможностям повышения уровня безопасности полетов при реализации комплекса мер по образованию благоприятной внешней среды деятельности авиакомпаний.

Среди предлагаемых мер вновь превалируют действия, уже объявлявшиеся ранее и ставшие вполне банальными, такие как:

• гармонизация воздушного законодательства России с международными стандартами, причем на сегодня это означает переработку актов, имеющих противоречия между внедряемыми документами, и правилами, сохраняющими советские нормы. К таким относятся ПРАПИ-98, с которым невозможно функционирование СУБП авиакомпаний, НТЭРАТ-93, не соответствующее новой системе отношений в поддержании летной годности ВС, Положение об аэропортах Российской Федерации, утвержденное приказом Минтранса России от 01.11.1995 № ДВ-121, не соответствующее Воздушному кодексу РФ, ФАП-132 "Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации", не соответствующие Воздушному кодексу РФ;
• снятие любых ограничений по закупке современной авиатехники;
• переход на измерение высоты полета ниже эшелона перехода по QNH;
• перевод РУБП IСАО в статус стандарта;

и другие, набравшие от 6 до 7 баллов и до 70% возможностей влияния.

Среди возможностей благоприятного воздействия внешней среды упоминаются выделение средств на обустройство ВПП, вступление в ВТО и заключение Таможенного союза, санкции ФАС к поставщикам ГСМ и многие другие, что свидетельствует о широком спектре аналитических взглядов экспертов АЭВТ при рассмотрении проблемы безопасности полетов.

Общий вывод из анализа можно привести к одной формуле. Безопасность полетов — дело государственной важности и профессиональной ответственности всех, кто работает в ГА РФ и, прежде всего, тех, кто осуществляет регулирующие функции.

Подобный анализ ежегодно представляется авиационным властям. Однако, необходимой реакции в виде конкретных мероприятий, дополнений в нормативные документы и обратной связи с Комитетом АЭВТ по большинству аналитических выводов не следует. По мнению экспертов, это свидетельствует о пробеле в системе и о необходимости внесения изменений в работу Комитета по содействию государственным органам в совершенствовании работы по обеспечению безопасности полетов. Полагаем это реализовывать расширением экспертного состава Комитета, широким использованием электронных средств массовой коммуникации для формирования в отрасли общего понимания целей и задач, обращением аналитической работы к целевым вопросам состояния нормативной базы и практики реализации СУБП в авиакомпаниях.

Итоговая оценка сильных сторон

Итоговая оценка слабых сторон

Итоговая оценка угроз внешней среды

Итоговая оценка возможностей внешней среды

Некоммерческое использование материалов сайта ATO.ru (в том числе цитирование и сокращенное изложение) разрешается при условии размещения прямой ссылки на цитируемый материал или на главную страницу www.ato.ru. Любое коммерческое использование, а также перепечатка материалов возможны только с письменного разрешения редакции.