Состояние процессов интеграции российской инфраструктуры воздушного транспорта в мировую: планы и реалии

Уважаемые дамы и господа, коллеги и друзья!

Я рад приветствовать Вас на этой конференций, которая благодаря своей актуальной тематике уже много лет является хорошей площадкой для обмена взглядами на происходящее в нашей отрасли – воздушном транспорте.

В прошлом году я говорил о причинах низкой пропускной способности Аэронавигационной системы России на примере самого загруженного её района – Московского. Судя по последовавшим откликам, мне удалось показать, что всему виною пренебрежение известным международным опытом.

А выход из ситуации я видел в том, что следует кооперировать свои усилия с иностранными профессионалами, например, как это сделали в Китае при модернизации их Пекинского аэроузла.

Сегодня приведу еще некоторые аргументы в пользу этого.

В своем выступлении предполагаю остановиться на 4-х вопросах:

1. Об используемых терминах и инфраструктуре
2. О задачах интеграции инфраструктуры в мировую
3. О планах и ходе интеграции
4. О результатах интеграции

Ну, а затем сделаю заключение.

1. Используемые термины и инфраструктура воздушного транспорта

Термины

Первые три в основном всеми понимаются одинаково. Особенностей применения в авиации нет.

Остановлюсь на двух последних.

В документе ЕВРОКОНТРОЛЯ и Комиссии ЕС от июля 2006 они имеют следующие значения (назову главное):

Главные участники отрасли воздушного транспорта — это  конечные заказчики услуг (пассажиры и владельцы грузов), пользователи воздушного пространства, аэродромное сообщество, поставщики АНО, обеспечивающая промышленность.

Второстепенные участники отрасли — это регулирующие органы, определяющие порядок ИВП, различные лоббистские группы. Они могут влиять на работу главных участников путем создания для них определенных условий. Они непосредственно не вносят никакого вклада в создание конечных продуктов и предоставление услуг.

Осмыслим сказанное: в отношении лоббистских групп и различных организаций – никто бы и не сомневался. Но к второстепенным участникам отнесены органы стран, определяющие порядок! А это авиационная администрация!

В общем, пока информация к размышлению.

Инфраструктура воздушного транспорта

Сейчас на схеме показаны главные участники и их взаимоотношения. Результатом деятельности этой инфраструктуры является удовлетворение спроса на рынке воздушных перевозок. Главными участниками процесса являются три элемента: аэропорты, система ОрВД и пользователи воздушного пространства. Каждой стране присущи свои особенности взаимодействия элементов инфраструктуры воздушного транспорта, что сказывается на общих результатах работы. Отмечу необходимость унификации этих взаимоотношений для эффективного удовлетворения спроса на перевозки, особенно при международных полетах. А это главный из вспомогательных участников. Если власти действуют в интересах пассажира и владельца груза, т.е. в интересах обеспечения перевозок, то безусловно их интересы совпадают с интересами главных участников. Если же интересы властей отличаются от интересов пассажира, то значит и отличаются от интересов главных участников, для которых пассажир – заказчик.

2. Задачи интеграции инфраструктуры национального воздушного транспорта в мировую

О задачах

Необходимость интеграции вытекает из стратегических целей государств, объединившихся в рамках ИКАО. Сегодня эти цели сформулированы как показано на схеме. Как видите, наряду с целями обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности, стоит задача обеспечить устойчивое развитие воздушного транспорта.

Вообще в рамках этих трех целей Россия вместе с другими членами ИКАО приняла 37 стратегических программ, которые, как мне представляется, должны быть программами деятельности авиационной администрации. Они должны определять ее текущие задачи и инициируемые процессы в период 2011-2013 годы.

Тут я выбрал только 17 стратегических программ из 37 и сгруппировал их.

Специально исключил программы типа: "Региональная координация деятельности, связанной с безопасностью полетов". Это сделано для того, чтобы исключить очевидные указания на необходимость координации их выполнения между субъектами отрасли воздушного транспорта. Но даже специально отфильтрованные программы свидетельствуют, что их исполнение невозможно без должной координации.

Специально выделил программу Стандарты (№13).

Очевидно, что реализация любой программы требует нормативно-правового, технологического и материального обеспечения. Но и сами нормативные акты должны совершенствоваться. И это тоже требует координации участников. А поскольку выполнение программ касается и международных полетов, то необходима  их международная координация.

Задача всех участников отрасли – посильное участие в реализации программ ИКАО. А это и есть интеграция!

3. Планы и ход интеграции

Авиационные власти: Минтранс России Росавиация Ространснадзор Производственные элементы: Аэропорты Органы ОрВД Пользователи воздушного пространства

О планах и ходе интеграции.

Здесь показана существующая инфраструктура нашего воздушного транспорта без таких участников, как пассажиры и владельцы груза, а также структуры обеспечивающей промышленности. Деятельность последних не регулируется воздушным законодательством и не является предметом надзора или предоставления государственных услуг указанных федеральных органов.

Вы помните, что согласно определению ЕВРОКОНТРОЛЯ и Комиссии ЕС авиационная администрация отнесена к "вспомогательным участникам" отрасли. И хотя в силу своего менталитета мне еще трудно называть эти органы "вспомогательными участниками", где-то я все же считаю, что это правильно.

Как же строились планы развития нашей авиационной администрации и учитывали ли они необходимость интеграции?

Тут следует напомнить, что с момента вступления страны в ИКАО, а это было в 1970 году, главной проблемой отрасли считалось устранение различий с международными стандартами. В этом и сейчас основная задача авиационной администрации.

3.1. Планы и ход интеграции национальной авиационной администрации

Необходимость реформирования авиационной администрации возникла по известным причинам в 1991 году. Она определялась историческими особенностями ее функционирования и происходящими в стране политическими процессами, а также целями ее деятельности.

Основными стимулами изменений были:

• Курс на переход гражданской авиации к рыночным отношениям;
• Создание эффективной системы:
  • государственного нормативного правового регулирования;
  • выполнения надзорных функций;
  • оказания государственных услуг;
  • управления имуществом.

За период с 1991 по 2009 год  наша администрация прошла сложный путь реформирования. Процесс закончился только в 2009 году созданием трех федеральных органов: Минтранс, Ространснадзор и Росавиация.

На все этапах реформирования провозглашалась цель модернизировать воздушное законодательство с учетом стандартов ИКАО. Модернизация законодательства - это необходимое условие интеграции. А что для этого требовалось, было определено еще в 1983 году, когда Совет ИКАО учредил Специальный комитет по будущим аэронавигационным системам для разработки рекомендаций в отношении развития на период порядка 25 лет. Т.е. к 2000 году. Комитет подготовил много документов, крайний из них – Глобальный аэронавигационный план – принят в 1998 году. В нем названы обязательные стратегии мировой интеграции. Они в таблице.

Я выделил те, которые с некоторой натяжкой можно считать реализованными в России к настоящему времени, т.е. через 14 лет после принятия документа. В каком-то смысле это наглядный результат достижения поставленной цели и хода интеграции, обеспеченный нашей администрацией начиная с 1991 года.

С  тревогой жду информации о новой административной реформе. Не уверен, что она поможет ускорить выполнение этого плана – т.е. интеграцию.

3.2. Планы и ход интеграции органов ОрВД (главный участник отрасли)

Планы и ход интеграции органов ОрВД, а также соответствующие стимулы были изложены в следующих актах.

Все главные участники отрасли, в отличие от авиационной администрации, не отвечают за интеграцию норм и правил. В их компетенции интеграция в части применяемых технологий и материальное обеспечение хода интеграции. Ответственность органов ОрВД за внедрение определялась приведенными документами. В них формализованы планы, система взглядов и замыслов, стимулы развития. Смею уверить, что система взглядов на технологическое развитие органов ОрВД не претерпела изменений с 1991 года - начала перехода гражданской авиации к рыночным отношениям. Менялись только планы.

А как менялись, покажу на примере реализации четырех последних документов.

Это план и задачи по реализации Концепции создания и развития АНС России, одобренной Правительством в октябре 2006 года. В Концепции и плане определены три этапа, которые должны быть завершены к 2025 году, и два типа мероприятий (организационные и внедренческие). Сформулированы ожидаемые результаты.

Остановлюсь на анализе только 1-го этапа – до 2008 года – и достижении поставленной на первое место цели повышения эффективности использования воздушного пространства.

В таблице приведены некоторые мероприятия 1-го этапа.

По поводу планирования ИВП, гибкого использования ИВП, автоматизации процессов планирования потоков я рассказывал в прошлом году, когда говорил о проблемах пропускной способности московской воздушной зоны.

Мне представляется, что если бы п.п. 1.1.3, 2.3.4 и 2.5 были бы выполнены в срок, то прошлогоднего моего выступления просто не было.

А если бы были выполнены п.п. 1.6 и 2.9, то и сегодня я бы не вышел на трибуну.

А вот цель реализации ФЦП, для достижения которой прошла ровно половина отпущенного срока. К 2015 году нас ожидает эффективное ИВП и новые технические средства и технологии с учетом стандартов ИКАО. И очень хочется в это верить. Ведь  финансирование проектов ФЦП ей же и предусмотрено.

А тут заявленные ожидаемые результаты реализации ФЦП. К сожалению, не все результаты действительно ожидаемы. Например, повышение пропускной способности в 1,8 раза не позволит нам достигнуть европейской плотности воздушного движения, которая кое-где не в два раза, а на два порядка больше чем в России. Но интеграция в Европейскую АНС была бы очень кстати. После намечавшейся на 2008 год гармонизации с системами государств-участников СНГ, это было бы очень логично.

Следующим шагом могла бы быть глобальная интеграция. Вот только по прошествии половины отпущенного срока сдвиги в этом направлении не очень заметны. Да и гармонизация со странами СНГ еще не наступила.

А это выдержки из транспортной стратегии до 2030 года. Об отставании инфраструктуры от международного уровня мы уже говорили. Об отставании во внедрении современных средств и технологий тоже. Но может быть второе – отставание во внедрении – есть причина первого  - отставание инфраструктуры?

С 1983 года, с момента начала работы комитета по будущим аэронавигационным системам, мир говорит о необходимости интеграции воздушного транспорта. Что этому мешает, если  во всех ФЦП предусматриваются необходимые средства? Правда не для всех, только для органов ОрВД.

Согласно Концепции ФЦП "Модернизация ЕС ОрВД (2009 - 2015 годы)" выгодоприобретатели – пользователи воздушного пространства – должны участвовать в ее выполнении за счет собственных средств. Вот только возможности выгодоприобретателей и их интересы при формировании ФЦП никто не учитывал.

3.3 Планы и ход интеграции аэропортов (главный участник отрасли)

Теперь об интеграции аэропортов.

Особенностью функционирования воздушного транспорта передовых авиационных стран, например, Европейских – это либерализации деятельности. Либерализация раскрепостила участников отрасли на рынке предоставляемых услуг и принципиально изменила их поведение. В условиях сокращающихся бюджетных инвестиций в развитие аэропортов,  инвестиции частного капитала существенно возросли. Аэропорты стали претендовать на роль движущей силы развития воздушного транспорта. Возникла жесткая конкуренция не только за местных пользователей воздушного пространства, но и за пользователей из других государств и регионов мира. Чего нельзя сказать о российских аэропортах, за исключением, пожалуй, Домодедово.

В настоящее время реконструкция аэропортов осуществляется согласно ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)".

Кроме этого существуют еще две ФЦП, по которым предусматривается реконструкция 17 аэродромов:

• "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы"
• "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года"

Эти ФЦП определяют степень и сроки возможной интеграции.

Замыслы аэропортов по модернизации и интеграции в мировую инфраструктуру определяются возможностью их попадания в ФЦП, финансируемые из бюджета.

Но и эта модернизация осуществляется по документам тридцатилетней давности и не отражает ни потребностей пользователей, ни экономические интересы самого аэропорта.

Зато пользователи наделяются эксклюзивными правами обеспечивать свою безопасность с помощью "ретро" средств и систем, типа пеленгатор или привод, и покрывать расходы на их эксплуатацию ближайшие 10-15 лет.

3.4. Планы и ход интеграции пользователей воздушного пространства (главный участник отрасли)

Теперь о планах пользователей

Решения авиационной администрации, по которым должны жить пользователи воздушного пространства, опубликованы в той же транспортной стратегии.

Администрация, например, рассчитывает, что должно произойти:

• осуществление сертификации авиакомпаний по стандартам ИАТА;
• повышение частоты и регулярности полетов;
• обеспечение привлекательной стоимости авиабилета;
• развитие конкуренции;
• создание авиационных альянсов (в том числе участие в международных);
• оснащение воздушных судов и аэродромов перспективным оборудованием и т.д.

И вот интересно: пользователи  тоже хотят этого!

Вот только они не знают когда и сколько нужно инвестировать средств, чтобы затраты были эффективными. И где их можно взять

У пользователей свое видение необходимости интеграции. Оно определяется чисто коммерческими соображениями и рыночными отношениями. Здесь приведены причины, по которым пользователи с недоверием относятся к планируемым мероприятиям и вынуждены интегрироваться по собственным планам.

Проиллюстрирую примером организации работ группы, которая занимается Московской зоной.

Тут некоторые недостатки.

Голос пользователей не является определяющим.

Принимаемые решения требуют соответствующих изменений в правилах (например, установление единого эшелона перехода, применение QNH, внедрение SID и STAR, основанных на использовании RNP и RNAV, планирование очередности захода на посадку сразу после входа в зону узлового района и т.д.), а сроки изменений не определены.

Ограничивается круг рассматриваемых вопросов.

Отсутствует координация действий членов сообщества ОрВД по реализации собственных инвестиционных проектов.

Всем известно принципиальное различие в деятельности аэропортов, системы ОрВД и пользователей воздушного пространства. Различия определяют отношение участников к средствам, подлежащих выделению на модернизацию и интеграцию. Одни должны выделить свои средства, другие – государственные. Отсутствие координации по реализации единого плана интеграции, заставляет каждого участника действовать исходя из обстоятельств и  и собственных интересов. В результате реализуемые отдельным участником меры не способствуют интеграции всей отрасли.

4. Результаты интеграции

Говоря о результатах следует определиться с состоянием, в котором пребывают участники.

Как было показано, из года в год в документах переписываются, но не реализуются, правильные цели и задачи.

Авиационная администрация: Не успевает  устранять различия с международными стандартами. Пытается навязывать свое виденье проблем главным участникам отрасли и не координирует  их планы.

Органы ОрВД: Не знакомы с передовыми технологиями и не готовы к переходу на них, а созданный им режим финансирования на основе полной самоокупаемости не стимулирует прислушиваться к проблемам пользователей.

Аэропорты: Не мотивированы на интеграцию в силу несовершенства законодательства.

Пользователи воздушного пространства: Работают по принципу "спасение утопающих – дело рук самих утопающих". Они мотивированы на интеграцию ровно настолько, насколько это требует рынок перевозок.

Причина всему этому – неприменение методов аэронавигационного планирования, которые позволяют увязать интересы всех главных участников отрасли.

Итог – принятые для органов ОрВД и аэропортов ФЦП, которые не скоординированы по целям и срокам и не мотивируют пользователей участвовать в них.

Заключение

Состояние процессов интеграции российской инфраструктуры воздушного транспорта в мировую характеризуется одним словом – буксуют. И продолжаться это может очень долго. Мы уже сейчас потеряли не менее 20 лет, а света в конце тоннеля не видно.

В начале выступления я обещал добавить аргументов в пользу того, что нам следует кооперировать свои усилия с иностранными профессионалами, например, как это сделали в Китае при модернизации Пекинского аэроузла в ходе подготовки к Олимпийским играм, а не пытаться изобрести свой путь развития.

В сложившихся условиях собственный путь развития не могут себе позволить даже государства – лидеры международной интеграции. Иначе они ограничат возможности как своих, так и иностранных пользователей выполнять международные перевозки.

Выбор такого пути не лидерами международной интеграции – это обречь своих пользователей на вымирание или, как теперь говорят – стимулировать их иммиграцию под юрисдикцию других государств.

Вам судить, насколько вескими эти аргументы являются.

Спасибо!

Некоммерческое использование материалов сайта ATO.ru (в том числе цитирование и сокращенное изложение) разрешается при условии размещения прямой ссылки на цитируемый материал или на главную страницу www.ato.ru. Любое коммерческое использование, а также перепечатка материалов возможны только с письменного разрешения редакции.