Вопрос управления

Повышение ставок сборов за аэронавигационное обслуживание (АНО) вызвало напряженные дискуссии. Острая реакция перевозчиков на решение Росаэронавигации связана не столько с увеличением этой статьи в структуре расходов авиакомпаний, сколько с односторонним характером взаимоотношений с законодательным органом и основным провайдером услуг по организации воздушного движения. Давно назревшую необходимость модернизации аэронавигационной системы (АНС) признают все, расходятся лишь в представлениях о методах ее организации и финансирования. Данный материал — попытка анализа позиции перевозчиков на основании документов, предоставленных Комитетом по АНО Российской ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта.

Последние полгода тема повышения ставок сборов за АНО не только постоянно обсуждается в профессиональном сообществе, но и выносится на суд широкой общественности. В своих публичных выступлениях руководитель Росаэронавигации Александр Нерадько акцентирует внимание на том, что тарифы за АНО в России ниже, чем в среднем по миру, их доля в пассажирском билете ничтожна и их увеличение никак не повлияет ни на перевозчиков, ни на пассажиров. Между тем полученные таким образом средства позволят модернизировать АНС России. Справедливость этих аргументов сложно оспаривать, и вопрос об увеличении тарифов, поставленный таким образом, можно считать закрытым.
Однако далеко не к нежеланию платить сводятся возражения перевозчиков, озвучиваемые прежде всего Российской ассоциацией эксплуатантов воздушного транспорта (АЭВТ). Ответные выступления и дискуссии вызваны односторонним порядком принятия решений, касающихся не в последнюю очередь пользователей воздушного пространства. Председатель Комитета по аэронавигационному обслуживанию АЭВТ Леонид Щербаков комментирует: "Несмотря на неоднократные заявления о планах проведения совещаний с представителями авиакомпаний, пока о таких совещаниях нам не известно. Странно, что эти меры принимаются постфактум. Введение ставок сборов за АНО без проведения консультаций с национальными пользователями противоречит документу "Политика ICAO в отношении аэропортовых сборов и сборов за аэронавигационное обслуживание" (Doc 9082/7). Остаются не услышанными также многочисленные и настойчивые предложения перевозчиков относительно организации воздушного движения. Констатируя такую тенденцию, перевозчики выражают сомнение в том, что увеличение доходов основного провайдера услуг по АНО — ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" — существенным образом отразится на состоянии системы. В АЭВТ отмечают: общее количество полетов авиакомпаний в I полугодии 2007 г. возросло на 13%, до 461 тысячи, аналогичная ситуация наблюдается не первый год. Следовательно, пропорционально должны были увеличиться и доходы АНС. Однако это не повлекло изменений в АНО, которое по-прежнему осуществляется по правилам и процедурам, рассчитанным на ВС прошлого поколения, с многочленными экипажами и устаревшим оборудованием. Безусловно, и перевозчики, и органы УВД понимают, что это представляет прямую угрозу безопасности полетов, так как многократно увеличивает риск ошибок. Но изменений не происходит.
Задерживается и внедрение уведомительного порядка полетов, который снимет многие препятствия для осуществления коммерческой деятельности перевозчиков. Нет прогресса по введению сокращенных минимумов вертикального эшелонирования (RVSM).
Между тем Концепция создания и развития АНС России, которая на сегодня является основным документом, излагающим намерения и планы Росаэронавигации, предполагает ряд мероприятий, финансирование которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Таковыми, безусловно, являются оборонные задачи, решение которых — одна из функций Единой системы ОрВД. Выделение этих средств по-прежнему только обсуждается.
Некоторое недоумение вызывают и публичные высказывания представителей Росаэронавигации, которые в качестве одной из причин повышения тарифов называют необходимость предоставления социальных гарантий авиадиспетчерам Госкорпорации по ОрВД. Леонид Щербаков ставит вопрос: "Государство должно определиться — либо социальные гарантии распространяются на вид деятельности (например, авиадиспетчер) и обеспечиваются по установленным государством правилам, либо, в условиях хозяйственной самостоятельности предприятий, это их внутреннее дело. При этом орган, уполномоченный осуществлять государственное регулирование АНО, должен проводить политику в интересах всех организаций, осуществляющих АНО, а не только подведомственной".
За многими, казалось бы, частными вопросами просматривается недоверие перевозчиков к действиям Федеральной аэронавигационной службы, их неуверенность в том, что принимаемые меры направлены на удовлетворение потребностей пользователей воздушного пространства. Закономерно возникает вопрос: система для пользователей или пользователи для системы?

Неочевидный статус
Ответ на этот вопрос будет определять характер взаимоотношений пользователей воздушного пространства с основным провайдером услуг по аэронавигационному обслуживанию, Госкорпорацией по ОрВД. Название "государственная корпорация" сбивает с толку, поскольку в данном случае оно является не наименованием организационно-правовой формы предприятия, объединяющего всех провайдеров услуг по АНО (Госкорпорация существует как федеральное государственное унитарное предприятие), а, скорее, определением общенационального характера деятельности этого предприятия. В итоге статус, возможности и полномочия Госкорпорации до конца не понятны, а сложившийся механизм финансирования отечественной системы ОрВД далек от того, что называют прозрачным и доступным для контроля со стороны. Что в случае монополии провайдера вызывает объяснимую озабоченность потребителей. Государство же в лице федерального органа почему-то в большей степени защищает интересы именно системы ОрВД, а не пользователей.
Проблема в том, что аэронавигационное обслуживание — весьма специфический вид деятельности. С одной стороны, оно не совсем укладывается в сферу государственных работ, поскольку служит интересам в основном коммерческих пользователей для извлечения прибыли, а с другой — плохо укладывается в сферу гражданско-правовых и рыночных отношений. Согласно Гражданскому и Налоговому кодексам РФ, а также Федеральному закону № 161-ФЗ, в отношении ФГУП действуют те же правила, что и в отношении организаций, целью деятельности которых является получение прибыли. Но в международной практике деятельность по АНО, независимо от того, осуществляют ли ее государственные, частно-государственные или полностью приватизированные организации, не направлена на извлечение прибыли. Поддержание или обеспечение работы систем ОрВД осуществляется за счет аэронавигационных сборов, взимаемых с пользователей воздушного пространства, тогда как развитие системы — за счет привлекаемых инвестиционных средств, возврат которых, разумеется, будет заложен в размер сборов. Однако авиаперевозчики просто в силу характера своей деятельности не способны прокредитовать систему АНО для ее будущего развития.
Увеличение тарифов — далеко не единственный способ повысить доходность. В АЭВТ отмечают, что в прошлом году средняя плотность обслуженного движения в небе России составила около 53 ВС на 1000 км2 в год. Для сравнения: этот показатель во Франции больше в 90 раз, в Германии — в 140 раз, а в Великобритании — в 160 раз. То есть по сравнению с европейским наше небо продолжает оставаться относительно свободным. Но морально устаревшие процедуры и оборудование отрицательно сказываются на возможностях повышения интенсивности воздушного движения и эффективности функционирования системы. Более того, есть прецеденты — например, в московской зоне — когда из-за пределов пропускной способности органов ОрВД вводятся ограничения на деятельность перевозчиков. Если организация несет убытки по причине своего структурного несовершенства, то традиционная логика решения этой проблемы состоит в создании обоснованного бизнес-плана, привлечении заемных средств, проведении модернизации и улучшении показателей работы. Вслед за этим повышаются цены, так как предлагаются услуги более высокого качества. Такой подход представляет интенсивный путь развития. Применим ли он для провайдера АНО?

Требуется планирование
Устранение различий между российской практикой организации воздушного движения и стандартами ICAO — единственный путь разрешения создавшихся противоречий. Однако, несмотря на заявления о гармонизации с АНС Европы как приоритетном направлении деятельности Росаэронавигации и Госкорпорации по ОрВД, мало внимания уделяется основному механизму этой гармонизации — аэронавигационному планированию.
Процедура аэронавигационного планирования предусматривает, что на основании потребностей пользователей и по согласованию с ними составляются планы мероприятий на 5-7 лет по совершенствованию используемых эксплуатационных процедур и внедрению технических средств, необходимых для обеспечения безопасного АНО. Реализация этих планов определяет сроки и размеры увеличения тарифов. При этом пользователи воздушного пространства имеют возможность управлять процессом модернизации АНС исходя из своих потребностей, а не потребностей, навязываемых самой системой.
Процедура аэронавигационного планирования — один из основных инструментов, применяемых ICAO в интересах согласованного развития систем управления воздушным движением в каждом из семи регионов мира. Россия входит в Североатлантический регион наряду с 55 государствами. Национальные пятилетние планы развития АНС обсуждаются и принимаются на ежегодных собраниях Европейской группы аэронавигационного планирования (European Aeronavigation Planning Group, EANPG), в которых участвуют представители национальных авиационных властей, провайдеры АНО и перевозчики, эксперты IATA. Итоговый документ, касающийся всех стран региона, после его принятия рассылается представителям соответствующих государств и при отсутствии замечаний с их стороны считается ратифицированным по умолчанию. В этом документе описаны все требования к процедурам, средствам и оборудованию АНС, в том числе и для России. Однако, по словам представителей АЭВТ, работа по реализации требований в России если и ведется, то без видимых результатов.
"Мероприятия по модернизации всегда затратные, — говорит Леонид Щербаков, — важно правильно оценить эффективность и выделить приоритеты проводимых мероприятий. Для этого международные стандарты определяют процедуру аэронавигационного планирования. В сложившихся условиях модернизация АНС должна начинаться с малозатратных мероприятий, связанных с приведением российского законодательства в соответствие с требованиями ICAO и устранением неоправданных различий. Внедрением этих мероприятий, по нашему мнению, можно повысить пропускную способность и достичь планируемых в Концепции показателей безопасности значительно быстрее и без лишних капиталовложений".

Некоммерческое использование материалов сайта ATO.ru (в том числе цитирование и сокращенное изложение) разрешается при условии размещения прямой ссылки на цитируемый материал или на главную страницу www.ato.ru. Любое коммерческое использование, а также перепечатка материалов возможны только с письменного разрешения редакции.