Системный кризис в регулировании гражданской авиации

Кремлевская пресс-служба сообщила, что президент Дмитрий Медведев утвердил перечень поручений по итогам состоявшегося 8 сентября совещания по расследованию причин катастрофы самолета Як-42 в Ярославской области. Расследование МАК, правда, еще не закончено, и причины остаются неизвестными.

Тем не менее правительству поручено до 15 ноября 2011 г. разработать комплекс мер по прекращению деятельности в РФ авиаперевозчиков, неспособных обеспечить безопасность полетов. Кроме того, до 20 декабря необходимо подготовить и внести в Госдуму проекты законов, предусматривающих возможность внесудебного порядка приостановления деятельности эксплуатантов воздушных судов, нарушающих требования воздушного законодательства, и увеличение административных штрафов за нарушение правил подготовки и выполнения полетов. Еще один закон, который должно подготовить правительство, — о внесении изменений в Воздушный кодекс РФ в части, касающейся реализации международных стандартов в области государственного надзора за подготовкой авиационного персонала, реализации Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, а также внедрения систем управления безопасностью полетов. Кроме того, президент поручил до 1 декабря 2011 г. обеспечить повышение роли Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в обеспечении безопасности на транспорте, предусмотрев при этом возможность сохранения ее штатной численности. И еще до 1 февраля 2012 г. требуется принять срочные меры по обеспечению субсидирования лизинга гражданских воздушных судов, соответствующих современным требованиям к летной годности, независимо от государства — производителя воздушных судов, а также по обеспечению субсидирования местных и региональных перевозок.

Набор предложенных мер выглядит противоречиво.

Начнем с хороших новостей. Субсидирование лизинга, безусловно, полезно. Необходимо, впрочем, внести поправки в закон о лизинге, чтобы субсидирование распространялось и на операционный лизинг, о котором в законе забыли. Кроме того, логично было бы и полностью отменить таможенные пошлины и НДС на ввозимые воздушные суда и компоненты: никакой защиты отечественного авиапрома они не обеспечили и денег в бюджет практически не добавили, а вот косвенную угрозу уровню безопасности полетов продолжают сохранять. Да и странно субсидировать лизинг иностранных самолетов и одновременно тормозить его пошлинами. Вдобавок было бы неплохо упростить процедуру валидации сертификатов типа иностранных самолетов — на эту процедуру уходит много времени, а для некоторых классов воздушных судов, например для региональных 100-местников, сертификация вообще заблокирована.

Самое важное из поручений президента, на мой взгляд, касается Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, которая была принята распоряжением правительства РФ от 06.05.2008 № 641-р. Это очень правильная программа, она написана в соответствии с рекомендациями ICAO и отражает прошедшую в последние годы смену парадигмы: переход от запоздалого реагирования на авиационные происшествия к системе управления безопасностью полетов, которая предупреджает происшествия. При этом признается, что 100%-ная безопасность недостижима, но риски должны быть снижены до приемлемого (и установленного государством!) уровня и поддерживаться на этом или более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска.

Очень хорошо, что президент вспомнил об этой программе, но его поручение о необходимости внесения изменений в Воздушный кодекс говорит о том, что на уровне распоряжения эта программа фактически не работала, а принята была, чтобы отчитаться перед ICAO, поскольку в соответствии с международными стандартами такую программу иметь необходимо.

А вот дальше начинается самое интересное. Казалось бы, проблема в том, что наши авиационные власти как субъект регулирования не обеспечили выполнение программы и к ним-то и должны быть предъявлены основные претензии. Однако никаких претензий не видно, отмечена только необходимость повышения роли Ространснадзора с замечанием о возможности сохранении его штатной численности. На самом деле, численность Ространснадзора в ходе всевозможных реформ неуклонно сокращалась и сейчас службе решительно не хватает сотрудников, а с учетом модернизации парка и перехода на иностранную авиационную технику возникают также и вопросы по их квалификации.

Но главный парадокс в том, что претензии выдвинуты не к субъекту регулирования, а к его объекту, то есть к российской гражданской авиации. Оказывается, авиакомпаний слишком много, поэтому и регулировать не получается. Оказывается, существуют компании-авиаперевозчики, не способные обеспечить безопасность полетов. А как же сертификационные требования, прописанные в Федеральных авиационных правилах? Следует ли из поручения президента, что авиационные власти все эти годы сертифицировали кого попало? Вроде бы не следует, а просто вот авиакомпании попались неправильные. Предложение по "прекращению деятельности" выглядит устрашающе. Так можно дождаться бодрых отчетов, с какими темпами идет сокращение авиакомпаний. Ажиотаж раздувается комментариями вроде "Ситуация с состоянием парка ВС в мелких авиакомпания уже вышла из-под контроля. Перемены назрели давно. Пора заканчивать с живопырками".

Плохие новости состоят в том, что все эти идеи — сокращение количества авиакомпаний, ограничение минимального количества самолетов (десятью с 2012 г. и двадцатью с 2013 г.), молниеносное списание самолетов классического советского поколения и пр. — никак не связаны с реальным обеспечением безопасности полетов. Чтобы в этом убедиться, достаточно взглянуть на упомянутую президентом Государственную программу обеспечения безопасности полетов, не говоря уже про исходные документы ICAO. Там ничего нет ни о размерах авиакомпаний, ни о их количестве, ни о живопырках. Там прописана система, последовательно реализуя которую другие страны добились, как нетрудно заметить, более высокого уровня безопасности полетов по сравнению с Россией.

Комментируя промежуточные итоги расследования авиакатастрофы Як-42 под Ярославлем, глава комитета Госдумы по транспорту Сергей Шишкарев сказал, что катастрофы на транспорте в России происходят из-за отсутствия системности в управлении транспортной отраслью. "Транспортные чиновники вводят в заблуждение как себя самих, так и руководство страны, убеждая всех в том, что проблемы российской авиации вытекают из частных фактов: количества авиакомпаний, халатности руководителей авиапредприятий и некомпетентности летного состава, — заявил Шишкарев. — Но причина авиакатастроф не столько в этом, сколько в отсутствии грамотного управления транспортной отраслью, в бесконтрольности и полном отсутствии ответственности со стороны чиновников".

Справедливости ради следует отметить, что среди чиновников есть очень квалифицированные специалисты, отлично понимающие, что происходит и какими это грозит последствиями. Но в рамках выстроенной системы принятия решений их мнение, похоже, просто не принимается во внимание. В результате и меры предлагаются не слишком адекватные.

Если при реализации озвученных инициатив будет проявлено изрядное служебное рвение, последствия окажутся чудовищными как для гражданской авиации России, так и для населения многих труднодоступных регионов, не говоря уже о трудовых коллективах авиакомпаний. И даже те полтора десятка авиакомпаний, которые пока предполагается сохранить (они перевозят более 80% пассажиров), едва ли окажутся в выигрыше. При таком раскладе им не просто придется взять на себя перевозки оставшихся 20% пассажиров (или все-таки оставить их без воздушного сообщения?), но и осваивать совершенно чуждые для себя бизнес-модели и типы воздушных судов. Гипермаркет не может выиграть от присоединения десятка киосков. А если сохранить маленькие авиакомпании в виде филиалов больших перевозчиков, переложив на них всю ответственность, это только подчеркнет неспособность авиационных властей регулировать отрасль, то есть подтвердит наличие системного кризиса.

Некоммерческое использование материалов сайта ATO.ru (в том числе цитирование и сокращенное изложение) разрешается при условии размещения прямой ссылки на цитируемый материал или на главную страницу www.ato.ru. Любое коммерческое использование, а также перепечатка материалов возможны только с письменного разрешения редакции.