Объединение требований по лицензированию элементов жизненного цикла воздушного судна неминуемо приведет к путанице

Авиакомпания "Волга-Днепр", рассмотрев проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке, производству, ремонту и испытанию авиационной техники", отмечает, что указанный проект содержит неточности, неверные формулировки и коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из общих правил в связи с неопределенностью условий и оснований принятия решения органом государственной власти при выдаче лицензий. Документ усложняет порядок взаимоотношений уполномоченных органов и сторон, участвующих в деятельности по разработке, производству, ремонту, испытаниям и эксплуатации авиационной техники.

Считаем целесообразным ввести значительные доработки в указанный проект.

1. Целесообразно вместо одного положения разработать 4 отдельных положения: о лицензировании деятельности по разработке авиационной техники, о лицензировании деятельности по производству авиационной техники, о лицензировании деятельности по ремонту авиационной техники, о лицензировании деятельности по испытаниям авиационной техники.

Обоснование:

Постановлением Правительства РФ от 27.05.2002 № 346 утверждены 4 положения: "Положение о лицензировании разработки авиационной техники,.."; "Положение о лицензировании производства авиационной техники...; "Положение о лицензировании ремонта авиационной техники.."; "Положение о лицензировании испытаний авиационной техники,..".

Проектом положения предлагается установить общие требования по лицензированию деятельности по разработке, производству, испытанию и ремонту авиационной техники взамен отдельных требований по лицензированию к каждому из лицензируемых видов деятельности, установленных действующими положениями. Считаем это нецелесообразным.

В пункте 2 проекта положения перечисляются виды работ, которые осуществляются в составе деятельности по разработке, производству, испытанию и ремонту авиационной техники. Необоснованно установлены единые лицензионные требования для совершенно разных видов работ в рамках лицензируемой деятельности.

На практике, например, разработчик авиационной техники никогда не производит ремонт авиационной техники, это делают ремонтные предприятия.

Проект, предполагающий отсутствие дифференцированных требований в зависимости от видов работ, не может быть поддержан, так как неминуемо приведет к путанице, к неупорядоченности, к возложению избыточных административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности.

2. Установление общих требований по лицензированию к разным видам деятельности приводит к ошибкам. Возникает ситуация, когда предприятия, уже сертифицированные на право предоставлять определенные услуги, обязаны пройти схожую процедуру -лицензирование на предмет возможности оказания тех же услуг.

Это противоречит Федеральному закону от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Согласно статьи 2 (пункт 3) ФЗ к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

А в проекте, например, подпунктом 25 пункта 2 к лицензируемым видам деятельности отнесен текущий ремонт авиационной техники при ее эксплуатации, осуществляемый организациями по техническому обслуживанию AT. Текущий ремонт - это часть технического обслуживания AT, выполняемого на основании сертификата соответствия, выданного по федеральным авиационным правилам "Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники (ФАП-145)", введенным в действие приказом ФАС России от 19.02.99 №41.

Текущий ремонт AT не подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Пункт 2. Необходимо кардинально доработать и сократить данный пункт, большинство подпунктов которого содержат неточные формулировки, допускающие различные толкования.

Содержание пункта 2 построено с нарушением логики изложения требований: пункт содержит как общие виды деятельности "разработка авиационной техники", "производство авиационной техники", "ремонт авиационной техники", "испытания авиационной техники", так и отдельные виды работ, входящие в состав этой деятельности.

Например, если отдельным подпунктом 1 указана "разработка авиационной техники", то нецелесообразно таким же самостоятельными подпунктом 2 указывать "проведение научно-исследовательских работ в области авиационной техники и авиационных материалов, в том числе с применением методов натурного и математического моделирования", поскольку -это часть разработки авиационной техники.

Также неверно отдельно указывать в подпункте 3 "проведение опытно -конструкторских работ по созданию, модернизации, модификации авиационной техники" поскольку это часть разработки авиационной техники.

Также неверно указывать отдельно:

• 4) проведение опытно-технологических работ по созданию авиационных материалов и технологических процессов;
• 5) разработка технических предложений по созданию авиационной техники;
• 6) разработка макетного образца авиационной техники, поскольку все это - часть работ по разработке авиационной техники.

Все эти подпункты 2), 3)........ 12) исключить, поскольку они относятся к деятельности по разработке авиационной техники, указанной в подпункте 1).

Основание: Авиационные правила АП-21 "Правила сертификации авиационной техники", межгосударственный стандарт ГОСТ 2.103-68 "Единая система конструкторской документации. Стадии разработки", ГОСТ РВ 15.201-2003 "Система разработки и постановки продукции на производство. Военная техника. Тактико-техническое (техническое) задание на выполнение опытно-конструкторской работы".

4. Пункт 2. Целесообразно не выделять отдельными подпунктами состав работ, входящих в деятельность по разработке авиационной техники. Необходимо ввести эти работы в определение разработки AT, например:

Под разработкой авиационной техники понимаются научно-исследовательские, опытно-конструкторские и экспериментальные работы по созданию, модификации и модернизации изделий авиационной техники, включая средства наземного обслуживания летательных аппаратов, а также авторские надзор и сопровождение изделий при производстве, эксплуатации и ремонте.

5. Пункт 2. Необходимо сократить данный пункт, поскольку работы, указанные в подпунктах 15) сборка, настройка и установка изделий авиационной техники при производстве авиационной техники, 16) подготовка комплектов запасных частей (материалов, полуфабрикатов) авиационной техники, входной контроль, хранение, упаковка, расконсервация, консервация, и в подпункте 17) относятся к деятельности по производству авиационной техники, указанному в подпункте 13).

6. Пункт 2. Подпункт 14) исключить. Модернизация, модификация изделий производится в эксплуатации авиационной техники, а не при производстве авиационной техники. Это часть послепродажного обслуживания AT.

7. Пункт 2, подпункт 17. Формулировка "производство авиационных материалов для основных силовых элементов...." логически непоследовательна. Получается, что для других элементов конструкции не нужны материалы.

8. Пункт 2. Подпункт 18) исключить. Проведение рекламационных работ - это часть эксплуатации, а не производства авиационной техники.

Рекламация - это письменное заявление потребителя по установленной форме поставщику изделий ATна обнаруженное в период действия гарантийных обязательств несоответствие качества и(или) комплектности условиям договора, а также требование о безвозмездном восстановлении или замене дефектной продукции.

Рекламационные работы проводит эксплуатант или организация по ТОиР AT.

Основание: ГОСТ В 15.703 "Порядок предъявления и удовлетворения рекламаций", ГОСТ В 15.306, Методические указания МУ 1.1.277-98.

9. Пункт 2. Подпункт 19 исключить.

Работы по установлению и продлению ресурсов (сроков службы) проводятся разработчиком авиационной техники, не изготовителем.

Чаще всего работы по установлению и продлению ресурсов (сроков службы) проводятся по бюллетеням.

Согласно пункту 3.1.2 ГОСТ 31270-2004 "Техника авиационная гражданская. Порядок выпуска сервисных бюллетеней и выполнения по ним работ" сервисный бюллетень -документ, на основании которого изменяют конструкцию авиационной техники, находящейся в эксплуатации, ремонте или на хранении, и (или) изменяют эксплуатационную и ремонтную документацию на нее.

Понятие "работы по установлению и продлению ресурсов (сроков службы)" в ГОСТ по выпуску бюллетеней не используется. В целях исключения дублирования вид работ "по установлению и продлению ресурсов (сроков службы)" необходимо исключить.

10. Пункт 2, подпункт 20. Доработка по бюллетеням авиационной техники. Исключить.
Доработки (не доработка) по бюллетеням проводятся на авиационной технике, находящейся в эксплуатации. Доработки не относятся ни к разработке авиационной техники, ни к производству и ремонту AT.

Доработка авиационной техники - это комплекс организационно-технологических работ по совершенствованию, модернизации и устранению конструктивно-производственных недостатков изделий авиационной техники, проводимых по бюллетеням в целях повышения надежности, безопасности и эффективности эксплуатации авиационной техники (ГОСТ Р 53863-2010).

Согласно Положение П 1.1.90-94 - это изменение конструкции AT, проводимое в эксплуатации, направленное на поддержание и улучшение тактико-технических и эксплуатационных характеристик, повышение надежности и устранение конструктивно-производственных недостатков AT.

Доработки проводятся не только изготовителями AT, но и эксплуатантами, организациями по ТОиР AT, сертифицированными на право выполнения доработок.

11. Пункт 2, подпункты 13-21. С целью исключения допущенных ошибок целесообразно не выделять отдельными подпунктами состав работ, входящих в деятельность по производству авиационной техники. Необходимо ввести эти работы в определение производство авиационной техники, например:

Под производством авиационной техники понимаются мелкосерийное и серийное изготовление изделий авиационной техники, включая средства наземного обслуживания летательных аппаратов, запасных частей, а также гарантийное обслуживание изделий и послегарантийное техническое сопровождение эксплуатации изделий авиационной техники, включая материально-техническое обеспечение.

12.  Пункт 2, подпункт 22. "средний ремонт, текущий ремонт авиационной техники". Исключить. Слова "средний ремонт" логичнее вместе с капитальным ремонтом. Слова "текущий ремонт авиационной техники" в принципе исключить из этого Положения.

Обоснование:

Согласно федеральных авиационных правил "Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники" (ФАП-145), введенных в действие приказом Федеральной авиационной службы России от 19.02.1999 № 41, ремонт авиационной техники -это комплекс работ по восстановлению исправности или работоспособности ATс установлением межремонтного ресурса и (или) срока службы.

Согласно ГОСТ 18322-78 "Система технического обслуживания и ремонта техники" ремонт - это комплекс операций по восстановлению исправности или работоспособности изделий и восстановлению ресурсов изделий или их составных частей.

Капитальный ремонт - ремонт, выполняемый для восстановления исправности изделия и полного или близкого к полному восстановлению ресурса изделия с заменой или восстановлением любых его частей, включая базовые.

Текущий ремонт - ремонт, выполняемый для обеспечения или восстановления работоспособности изделия и состоящий в замене и (или) восстановлении отдельных частей.

Ремонт (под словом "ремонт" подразумевается капитальный или средний ремонт) не является одним из видов работ по техническому обслуживанию авиационной техники, т.к. он не проводится при подготовке ВС к полетам, а выполняется после истечения межремонтного ресурса или срока службы. Ремонт выполняют предприятия, имеющие сертификат на ремонт (ремонтные заводы или заводы-изготовители) по ремонтной документации.

При техническом обслуживании ATвыполняется текущий ремонт - ремонт, выполняемый для обеспечения или восстановления работоспособности изделия и состоящий в замене и (или) восстановлении отдельных частей. Текущий ремонт выполняется организацией по ТО ATпо эксплуатационной документации.

13. Пункт 2, подпункт 23. Исключить. "Разборка, сборка, настройка, установка и испытание изделий авиационной техники при ремонте авиационной техники" - это часть ремонта.

Кроме того, текст логически непоследовательный. Получается, что при ремонте не выполняются работы по очистке, промывке, восстановлению ЛКП.

14. Пункт 2, подпункт 24. Исключить. Во-первых, часть ремонта, во-вторых, эти работы выполняются и в эксплуатации.

15. Пункт 2, подпункт 25. Исключить.

Текст "ремонт авиационной техники гражданской авиации при ее эксплуатации, осуществляемый организациями по техническому обслуживанию и ремонту, в том числе средний и текущий ремонт, разборка, сборка, настройка, установка и испытание, оценка технического состояния, дефектация изделий при ремонте авиационной техники" полностью неверен, не соответствует названию Положения.

Ремонт авиационной техники ГА при ее эксплуатации осуществляется не организациями по техническому обслуживанию и ремонту, а предприятиями, имеющими сертификат на ремонт (ремонтные заводы или заводы-изготовители) по ремонтной документации.

Ремонт (это капитальный или средний ремонт) выполняется после истечения межремонтного ресурса или срока службы. Текущий ремонт, выполняемый по эксплуатационной документации, это часть технического обслуживания AT, Эта деятельность не подлежит лицензированию в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957.

Текст подпункта 25 свидетельствует о недостаточном уважении авторов к возможным рецензентам.

16. Пункт 2, подпункт26. Слово "испытание" ошибочно. Должно быть "испытания".
Испытания Экспериментальное определение количественных и (или) качественных характеристик свойств объекта испытаний как результата воздействия на него, при его функционировании, при моделировании объекта и (или) воздействий (ГОСТ 16504-81).

17. Пункт 2, подпункты 27-31 исключить, поскольку - это часть испытаний.
Подпункты 27-31 содержат неточные формулировки, допускают различные толкования.
Например,  формулировка подпункта 29  - это часть подпункта 28. Формулировка подпункта 31 - входит в работы подпунктов 28-30.

18. Пункт 2, подпункт 28. Одни ошибки. "Подготовка к летным испытаниям" - входит в "летные испытания авиационной техники". "Подготовка и освидетельствование летного и технического состава" - совершенно неверно в контексте испытаний, поскольку летный и технический состав нужны и при разработке авиационной техники, и при производстве AT. Освидетельствование летного и технического состава - это часть подготовки. Термин "технический состав" неверен, правильно - "инженерно- технический состав".

19. Пункт 3. Уточнить 1-й абзац в части того, что Минпромторг России осуществляет лицензирование ремонта авиационной техники, выполняемого предприятиями авиационной промышленности

Уточнить 2-й абзац в части того, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет лицензирование только ремонта авиационной техники (не текущего ремонта), выполняемого организациями ГА.

Основание: Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 957, которым утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности.

20. Пункт 4, подпункт 1. Ссылка на статью 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184 "О техническом регулировании" неверна. Указанная статья не содержит положений о необходимой нормативной документации.

Таким образом, из подпункта 1 пункта 4 следует исключить ссылку на Федеральный закон о техническом регулировании, ввести конкретные требования о наличии у соискателя лицензии и лицензиата нормативной документации, принадлежащей им на праве собственности, соответствующей установленным требованиям и необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности.

21. Пункт 4, подпункт 2. Пустое формальное предложение, не содержащее никакой нужной информации. Ссылка на статью 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184 неверна. Указанная статья не содержит положений о нормативной документации и требований к соискателю лицензии. Необходимо ввести конкретные требования к соискателю лицензии и лицензиату для осуществления лицензируемого вида деятельности.

Основание: согласно статьи 4 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" основным принципом осуществления лицензирования является, в том числе, установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

22. Пункт 4, подпункт 4. Ссылка на статью 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184 неверна. Указанная статья не содержит положений о выполнении программы обеспечения безопасности, надежности, эксплуатационной и ремонтной технологичности AT.
Ввести конкретные требования к соискателю лицензии и лицензиату в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ. Например, ввести ссылку на ГОСТ В 20436, Авиационные правила АП-21, и т.д.

23. Пункт 4, подпункт 5, абзац 2. Исключить ссылку на "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов организаций воздушного транспорта". Ссылка неверна.

Приказом Минздравсоцразвития России от 29 января 2009 г. № 32 "Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих", раздел "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов организаций воздушного транспорта" утверждены квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов организаций воздушного транспорта. Приведены квалификационные характеристики специалистов именно воздушного транспорта (Руководитель полетов, Диспетчер аэродрома, Командир воздушного судна, Второй пилот, Штурман, Начальник службы авиационной безопасности аэропорта, Начальник цеха технического обслуживания ВС, Инженер по техническому обслуживанию авиационной техники, Инженер по диагностике авиационной техники, и т.д.). Ремонт авиационной техники производится работниками авиационной промышленности (инженер-конструктор, инженер-технолог, мастер, сборщик-клепальщик, и т.д.), квалификационные характеристики которых в документе от 29 января 2009 г. № 32 отсутствуют.

24. Пункт 4, подпункт 8.

Необходимо конкретизировать характеристики системы производственного контроля при осуществления разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники.

Соискателю лицензии на разработку ATбудет сложно доказать наличие такой системы.

25. Пункт 4. Данный пункт не соответствует статье 4 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ: основным принципом осуществления лицензирования является, в том числе, установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Законопроект практически не содержит конкретных лицензионных требований к соискателям лицензий на разработку, производство, ремонт и испытания авиационной техники.

Все подпункты пункта 4 - пустые формальные предложения, логически непоследовательные и недостаточные для использования документа в соответствии с его областью применения.

Необходимо разделить данный пункт на 4 отдельных раздела, или, разработать 4 отдельных положения, регламентирующих лицензионные требования по разработке авиационной техники, по производству авиационной техники, по ремонту авиационной техники, по испытаниям авиационной техники.

26. Пункт 4. В перечень лицензионных требований по разработке авиационной техники включить:

• а) обеспечение разработчиком соответствия характеристик авиационной техники типовой конструкции на этапах разработки, производства, испытаний и эксплуатации, вплоть до списания;
• б) наличие структурных подразделений, обеспечивающих разработку конструкторской, технологической, эксплуатационной и ремонтной документации, отработку и сопровождение изделий (включая продление ресурса) при производстве, эксплуатации и ремонте, вплоть до списания;
• в) проведение анализа выявленных в процессе эксплуатации отказои и неисправностей авиационной техники и разработка мероприятий по их устранению.

27. Пункт 4. В перечень лицензионных требований по производству авиационной техники вкючить:

• а) обеспечение изготовителем соответствия характеристик авиационной техники типовой конструкции на этапах производства, испытаний, эксплуатации и ремонта, вплоть до списания;
• б) наличие структурных подразделений, обеспечивающих подготовку производства, соблюдение технологии изготовления серийных образцов изделий, проведение отладочных и контрольно-измерительных работ;
• в) осуществление послепродажного сопровождения эксплуатации AT, предусматривающего:
  устранение сложных неисправностей на ВС в гарантийный период; замену отказавших гарантийных агрегатов, узлов и деталей, независимо от причины их отказов; обеспечение эксплуатанта запасными частями и комплектующими изделиями, средствами наземного обслуживания и инструментом; разработку и введение в действие бюллетеней на доработку ATи изменение эксплуатационной документации.

28. Пункт 4. В разделе о лицензировании деятельности по ремонту авиационной техники с целью исключения ошибок целесообразно не выделять отдельными подпунктами состав работ, входящих в деятельность по ремонту авиационной техники. Необходимо ввести эти работы в определение "ремонт авиационной техники", например:

Под ремонтом авиационной техники понимаются работы и услуги по восстановлению летной годности авиационной техники после отработки ее ресурса до ремонта.

29. Пункт 4. В разделе о лицензировании деятельности по испытаниям авиационной техники с целью исключения ошибок целесообразно не выделять отдельными подпунктами состав работ, входящих в деятельность по испытаниям авиационной техники. Необходимо ввести эти работы в определение "испытания авиационной техники", например:

Под испытаниями авиационной техники понимаются наземные, в том числе стендовые, и летные испытания, которые проводятся по договорам специализированными организациями в порядке оказания услуг сторонним организациям.

30. Пункт 4. В разделе о лицензировании деятельности по испытаниям AT необходимо указать, что эксплуатационные испытания AT, которые проводят авиапредприятия гражданской авиации, не подлежат лицензированию.

На практике авиапредприятия выполняют полеты, связанные с испытаниями авиационной техники (испытательные, исследовательские, вспомогательные, демонстрационные полеты и контрольные облеты) на основании сертификата эксплуатанта и утвержденных УОГА программ.

31. Пункт 4. В перечень лицензионных требований по испытаниям авиационной техники включить:

• а) наличие структурных подразделений, обеспечивающих подготовку и проведение наземных, в том числе стендовых, и (или) летных испытаний изделий, сбор и обобщение необходимых данных, обработку и анализ полученной информации, оценку характеристик изделий авиационной техники;
• б) обеспечение помещениями, оборудованием, технологическими и испытательными стендами, контрольно-измерительной аппаратурой, необходимыми для подготовки и проведения испытаний, сбора, обработки и анализа информации.

32. Пункт 5. Конкретизировать перечни нормативной и технической документации, необходимой для осуществления заявленного вида деятельности раздельно для деятельности по разработке, по производству, по ремонту и по испытанию авиационной техники.

Обоснование: Нормативная документация - документы, устанавливающие правила, общие принципы или характеристики, касающиеся различных видов деятельности или и результатов (ГОСТ 1.1-2002).

Техническая документация - совокупность конструкторской и технологической документации, используемой для изготовления, испытания, эксплуатации и ремонта изделия (1 ОСТ 27692-88, ГОСТ 28056-89).

Таким образом только перечни технической документации, например, для изготовителя самолета (без нормативной документации) будут состоять из сотен тысяч позиций чертежей и схем. Нецелесообразно представлять такие перечни в лицензирующий орган.

33. Пункт 6. Сократить текст, который дублирует информацию, приведенную в п.5.

34. Пункт 8, подпункт 2. Необходимо конкретизировать термины "контрафактные изделия", "фальсифицированные изделия", поскольку в документах нормативной правовой базы нет этих определений.

35. Законопроект содержит множество коррупциогенных факторов, что противоречит Федеральному закону от 17.07.2009 №172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов":

• а) коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил - широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность условий и оснований принятия решения органом государственной власти);
• б) коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из общих правил - определение компетенции по формуле "вправе" (диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций);
• в) коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к организациям - наличие завышенных требований к организациям (установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к организациям).

36. Общее замечание: проект документа разработан на низком техническом уровне, недостаточно проработан с точки зрения структуры (нет логики в структуре построения пунктов и подпунктов), присутствуют нормы, нарушающие установленный действующим авиационным законодательством порядок взаимоотношений уполномоченных органов и сторон, участвующих в деятельности по разработке, производству, ремонту, испытаниям и эксплуатации авиационной техники. Проект содержит ошибки.

Проект Положения необходимо кардинально доработать

Некоммерческое использование материалов сайта ATO.ru (в том числе цитирование и сокращенное изложение) разрешается при условии размещения прямой ссылки на цитируемый материал или на главную страницу www.ato.ru. Любое коммерческое использование, а также перепечатка материалов возможны только с письменного разрешения редакции.